Artigo Lei de responsabilidade educacional? Por Luiz Carlos de Freitas 10/10/2011

Nada parece mais razoável do que ter uma lei que responsabilize gestores pelo não cumprimento do desenvolvimento da educação de um povo. A educação é um direito e um bem público, deve ser organizada pelo Estado e, portanto, quem não o faz prejudica gerações inteiras e deve pagar por isso. De certa forma, está 400 anos atrasada. As camadas populares foram, historicamente, as mais prejudicadas nesse processo, quando o desenvolvimento econômico não necessitava de um nível de qualidade educacional maior. Agora, que se impõe o acesso à educação básica como forma de aumentar a produtividade e o consumo, os empresários e seus reformadores educacionais não saem da mídia argumentando a favor da qualidade da educação. Mas qual qualidade?
Ninguém discorda da ideia de que o poder público tenha que se responsabilizar pela educação. É um direito. Mas a maneira de se “garantir” esse direito concedido historicamente a conta-gotas e suas consequências precisam ser devidamente consideradas. Não são poucos os relatos indicando que as atuais reformas educacionais empresariais em aplicação pelo mundo tenham gerado mais segregação e desigualdade acadêmica do que a “cantada” equidade (Ravitch, 2010). Se, honestamente, o que se quer é garantir o direito à educação, tais evidências não podem ser desconsideradas.
A qualquer crítica de suas teses de responsabilização, os reformadores empresariais da educação reagem contrapondo a ela a desresponsabilização, a qual seria defendida por aqueles que não querem sua solução. Não é o caso. A questão é que por trás desta simples dicotomia existem outros problemas que estão encobertos.
A ideia de responsabilizar os gestores educacionais pela qualidade da educação vem de longa data, mas no Brasil, em termos legais, começa a ganhar forma nesta década. Vários projetos de lei foram produzidos e se encontram em tramitação no Congresso Nacional tentando criar a base legal para a responsabilização. Recentemente, foram reunidos em um só e, atualmente, o projeto carro-chefe ao qual se encontram apensadas a maioria das iniciativas é o PL 7420/2006 de autoria da deputada Raquel Teixeira, do PSDB.
Pela informação existente no sistema de controle de projetos da Câmara dos Deputados, vê-se que a questão se encontra em mãos de uma Comissão Especial e tramita neste momento paralelamente a outra lei, a do Plano Nacional de Educação.

Não temos um texto público da lei de responsabilidade educacional que possa ser tomado como pauta para exame, pois a Comissão Especial encontra-se em constituição. O texto original do PL 7420, de 2006, certamente será profundamente alterado, portanto, não serve de base. Mas já há na presente versão posicionamentos que propõem a responsabilização como um processo que envolve a fiscalização da obtenção de metas de progressão acadêmica pela escola, medidas a partir de testes padronizados. Ou seja, não é apenas o gestor ou a destinação e aplicação de recursos que está em jogo, mas o cumprimento de certas metas de aprendizagem que não dependem, apenas da disponibilidade ou não de dinheiro.

A ideia de que a qualidade da educação possa ser controlada por uma lei já indica certa inclinação para o mote da “qualidade por decreto”. Pode-se responsabilizar os gestores pela gerência de recursos e condições adequadas à implementação da qualidade, mas a lei dificilmente vai parar por aí.

O exemplo mais próximo é a lei de responsabilidade educacional americana conhecida como "No child left behind" ("Nenhuma criança deixada para trás"). Essa lei fixou o ano de 2014 como referência para que todas as crianças americanas de todas as escolas fossem proficientes em leitura e matemática. Tarefa impossível em 2001, quando foi aprovada por unanimidade por democratas e republicanos, foi oficialmente declarada impossível no começo deste ano quando Arne Duncan, secretário da Educação dos Estados Unidos, declarou que 80% das escolas não terão condições de cumprir tal meta.

Mas não é tudo. A lei americana, ao responsabilizar os gestores pela qualidade da educação a partir de metas medidas em testes, abriu as portas aos processos de privatização da educação americana, além de ir bater no andar de baixo – os professores e alunos. Os gestores transferiram a responsabilização para a ponta. O sistema está congestionado de múltiplas avaliações (até na educação infantil) e os professores são permanentemente expostos, juntamente com as escolas, à execração pública em ranqueamentos sucessivos. Até mesmo seus salários, contrariando a elite séria de estatísticos americanos, estão sendo calculados com base no desempenho dos alunos, em testes padronizados para definir bônus, erodindo salários adequados. A conta está sendo paga pelos professores e pelos alunos. Essa situação levou à destruição do sistema público de educação norte-americano (Ravitch, 2010).

A despeito de termos nomes respeitáveis na presente Comissão Especial que examinará a matéria, poderá haver uma inclinação – inclusive pela tradição autoritária brasileira de resolver tudo pela lei – a reproduzir a situação dos Estados Unidos.

No caso da lei norte-americana, as escolas que não demonstravam estar ano a ano avançando em sua qualidade, estavam sujeitas a sanções que incluíam até mesmo o seu fechamento e conversão em escolas privatizadas por administração de contratos de gestão (escolas charters) via ONGs e fundações privadas. Sabe-se, hoje, que tais escolas, em seu conjunto, não são melhores do que as públicas nos Estados Unidos, mas o processo de destruição já está feito (Credo, 2009; 2010).

Os chamados reformadores empresariais da educação, defensores das teses da responsabilização, meritocracia e privatização, vão pressionar para que a lei de responsabilidade educacional brasileira crie as bases para a privatização do sistema educacional no Brasil, fortalecendo a ideia de pagamento por mérito.

Podem fazer isso diretamente nesta lei, ou caso haja muita dificuldade, criando as bases para que os estados da federação, posteriormente, possam praticar a privatização e a meritocracia, criando legislação própria, facilitada e ancorada na lei de responsabilidade educacional federal. Some-se a isso o fato de que o governo Dilma tem dado indicações de que aceita recorrer à iniciativa privada quando se trata de resolver problemas vultosos – contrariando suas teses de campanha eleitoral.

Para evitarmos o calvário do sistema público educacional norte-americano pós “No child left behind”, uma lei brasileira de responsabilização deveria ser exclusivamente voltada para a questão do gerenciamento dos recursos e condições de trabalho. Metas acadêmicas não deveriam ser assunto de lei. É tão absurdo quanto se ter uma lei de “responsabilidade criminal” que fixasse metas anuais para redução de criminalidade nas delegacias de polícia.

Embora saiba-se, como já mencionado, que o texto atual da lei de responsabilidade educacional – originalmente apresentado no PL 7420/2006 – será modificado na Comissão Especial que está em constituição na Câmara, ele já prevê o controle de metas acadêmicas. Diz:

“A cada avaliação nacional realizada, as médias de resultados observadas em cada unidade da federação deverão ser superiores às verificadas na avaliação anterior, devendo para tanto ser desenvolvidas ações específicas, com a necessária alocação de recursos financeiros em volume compatível com os esforços a serem empreendidos em cada sistema e rede pública de ensino.”

Essa redação, apesar de não associar consequências explícitas do ponto de vista do não alcance das metas, deixa aberta a porta para que os estados da federação assim o façam em legislações específicas.

Na lei norte-americana, por exemplo, as escolas são acompanhadas através de um plano anual de progresso da escola em cada estado, o qual implementa as consequências para o sucesso ou fracasso do plano. Em vigência desde 2001, a lei não melhorou o desempenho dos alunos norte-americanos nos testes nacionais (NAEP) e nem nos internacionais (Pisa). Os Estados Unidos, antes desta lei, estavam na média do Pisa e, dez anos depois dela, continuam na média do Pisa. Portanto, ter chegado à média do Pisa, não foi produto da lei de responsabilidade educacional norte-americana (Ravitch, 2010).

Temos, no momento, pelo menos duas concepções de responsabilização em pauta. Uma é voltada para a responsabilização de cima para baixo, baseada em leis que regulam não só idoneidade das relações financeiras, mas que incluem o controle de metas nas escolas. A atual lei de responsabilidade educacional brasileira, para alguns, poderá ter a função de criar as condições para que os estados possam produzir legislação específica que fiscalize a obtenção de metas pelas escolas e permita sua associação a consequências (bônus ou demissão, privatização etc.).

A outra concepção está baseada em uma responsabilização participativa e democrática, ancorada no envolvimento de todos os responsáveis pela questão educativa na escola e nos sistemas educacionais. Para esta visão, a lei de responsabilidade educacional não deveria tratar do controle de metas acadêmicas.

A primeira formulação de responsabilização é uma transferência de responsabilidade para a escola, associada a premiações ou punições. Muito conveniente para os governos em todos os níveis. A segunda propõe uma responsabilização que exija de cada ator do sistema educacional sua parcela de responsabilidade, em um processo de negociação bilateral em que a escola, protagonista do processo, tem suas responsabilidades delimitadas, assim como também os responsáveis pela administração do sistema – em especial, na questão da criação das condições adequadas de funcionamento do sistema educacional – carreira, salários, infraestrutura, capacidade administrativa, etc. Nesse caso, o indicador de sucesso não é apenas o desempenho do aluno em um teste padronizado. Este é apenas um dos componentes da avaliação do desempenho da escola e, além disso, há indicadores para os gestores cumprirem também (carreira, tamanho de turma, piso salarial, recursos, infraestrutura, custo-aluno etc.).

Não será apenas uma lei de responsabilidade educacional, entretanto, que poderá alterar positivamente o interior da escola, passando a produzir o sucesso educacional das crianças. É reconhecido que mais de 60% dos fatores que causam o fracasso escolar está fora da escola. Só uma construção coletiva, no interior das escolas, amparada pela ação dos sistemas naquilo que lhes compete poderá implementar metas acadêmicas superiores. O controle externo sem essa legitimação política interna na escola somente produzirá competição, fraudes e destruição das relações internas da escola. A miséria é o maior inimigo do sucesso educacional. Lutar contra ela supõe uma articulação entre esferas do poder público e não apenas uma “solução educacional”.

Os educadores deveriam estar tão preocupados com a lei de responsabilidade educacional em tramitação na Câmara, como estão com o Plano Nacional de Educação (PNE) que corre paralelo. Infelizmente, não é assim. Todas as atenções estão concentradas no PNE, enquanto a lei de responsabilidade corre solta.

Luiz Carlos de Freitas é docente da Faculdade de Educação da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) http://avaliacaoeducacional.zip.net

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